Conséquences de l'abandon du projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes

par Héloïse Crépel, juriste doctorante du cabinet Lapuelle

La commission des finances de l'Assemblée nationale a, le 28 mars 2018, rendu une communication au sujet des conséquences financières de l'abandon du projet de l'aéroport Notre-Dame-des-Landes et souligne le coût important de la résiliation du contrat de concession passé avec la société AGO (Aéroports du Grand Ouest). Étant ici précisé que cette concession concerne les aéroports Nantes-Atlantique, Saint-Nazaire-Montoir et Notre-Dame-des-Landes.

Souhaitant mieux appréhender le cadre juridique de cette résiliation, le Gouvernement a saisi le Conseil d’État pour avis [1] et lui a soumis trois questions :

1. Le droit des concessions permet-il de modifier partiellement le contrat de concession pour y retirer la construction d'un aéroport tout en maintenant l'exploitation des deux autres ?

Le Conseil d’État a considéré que l'exploitation des deux aéroports existants est indissociable de celle de la construction d'un nouveau. En tout état de cause, toute modification de cette exploitation altère la nature du contrat [2]. D'autant plus qu’une telle modification ferait intervenir de nouveaux acteurs au sein de la concession, situation évidemment interdite au non de l'interdiction de contourner les règles de passation.

2. Compte tenu de l'occupation de la "ZAD" par des personnes sans droits ni titres, le contrat de concession peut-il être résilié sur le fondement de la théorie de la force majeure et appliquer les modalités d'indemnisation y afférentes ?

Sur ce point, l'avis du Conseil et celui de la doctrine est radicalement opposé.

En effet, le Conseil d’État considère que l'emploi de la théorie de la force majeure est inopérante en ce qu'elle ne permet pas de remplir la triple condition (extériorité, irrésistibilité et imprévisibilité). Selon ses dires, le Gouvernement n'aurait pas employé la force publique avec assez de fermeté pour lever les oppositions à l'exécution de la concession.

A cette critique, une partie de la doctrine reproche (et ce n'est pas la première fois...) au Conseil d’État de ne pas avoir pris soin d’arrondir les conditions de mise en œuvre de la théorie de la force majeur "dont le principe et l'unique mérite est d'exister, à défaut d'être utile" (Clemmy Frierich).

3. Si l'indemnisation due au concessionnaire est celle prévue au titre d'une résiliation unilatérale pour motif d'intérêt général, qu'en est-il du principe interdisant aux personnes publiques de consentir des libéralités ?

Il est important de rappeler que l’ordonnance du 29 janvier 2016 sur les contrats de concession n’a pas remis en cause le principe de résiliation unilatérale des contrats administratifs pour motif d’intérêt général [3]. Toutefois, le cocontractant de l’administration a droit à l’indemnisation de l’intégralité de son préjudice (perte subie et manque à gagner). Souvent, cette indemnisation est calculée au regard des stipulations contractuelles et notamment de l’intention des parties. Néanmoins, il est primordial de respecter le célèbre principe de prohibition des libéralités issu de la jurisprudence Mergui [4].

[1] CE, avis, 26 avril 2018, n° 394398.

[2] CE 15 novembre 2017, Commune Aix-en-Provence et SEM d'équipement du pays d'Aix, n° 409728, 409799.

[3] CE, 2 mai 1958, Distillerie de Magnac-Laval.

[4] CE, 19 mars 1971, Mergui, n° 79962.