Conseil d'État, 23 octobre 2026, n° 504304
La cession d'un bien relevant du domaine public suppose, en principe, sa désaffectation et son déclassement préalables.
L'article L. 3112-4 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) prévoit toutefois un mécanisme particulier.
Il permet à une personne publique de conclure une promesse de vente alors que le bien appartient encore à son domaine public, lorsque sa désaffectation a déjà été décidée mais ne peut intervenir immédiatement en raison des nécessités du service public ou de l'usage direct du public.
La réalisation de la vente demeure alors subordonnée au déclassement du bien.
Une difficulté apparaît lorsque la collectivité décide ultérieurement de renoncer à la cession.
L'acquéreur bénéficiaire de la promesse peut-il exiger que la personne publique respecte son engagement ?
Le Conseil d'État apporte une réponse importante dans sa décision du 23 octobre 2026, n° 504304.
L'affaire concernait la commune de Roquebrune-sur-Argens, dans le Var.
La commune avait engagé une opération de réhabilitation du quartier San Peïre comportant la réalisation de logements, la réinstallation de services municipaux et la création d'un parc de stationnement.
Cette opération devait conduire à la cession d'un ensemble foncier de 2 995 m², comprenant notamment 485 m² d'emprises publiques.
À l'issue d'un appel à projets, la société Roxim Management, devenue Imagine'R, avait été retenue pour réaliser l'opération.
Par une délibération du 11 décembre 2018, le conseil municipal avait approuvé la conclusion d'une promesse de vente à son profit.
La réalisation définitive de la vente était subordonnée au déclassement des biens relevant du domaine public communal.
Toutefois, par une nouvelle délibération du 6 mai 2021, le conseil municipal avait décidé de renoncer à la cession.
La société avait contesté cette décision devant le tribunal administratif de Toulon, puis devant la cour administrative d'appel de Marseille.
Les deux juridictions avaient rejeté sa demande.
La société soutenait notamment que la promesse lui avait conféré des droits dont la commune ne pouvait librement disposer.
Le Conseil d'État rappelle que l'article L. 3112-4 du CG3P autorise effectivement la conclusion d'une promesse de vente sous condition suspensive de désaffectation et de déclassement.
Il en déduit que cette promesse implique nécessairement l'engagement de la personne publique de procéder, dans le délai prévu, aux opérations permettant la réalisation de la vente.
Ainsi, contrairement à ce qu'avait retenu la cour administrative d'appel, la seule circonstance que le déclassement n'était pas encore intervenu ne permettait pas de considérer que la société ne disposait d'aucun droit.
Une promesse régulièrement consentie sur le fondement de l'article L. 3112-4 crée donc des droits au profit de son bénéficiaire, sous les conditions qu'elle prévoit.
Ces droits ne sont toutefois pas absolus.
L'article L. 3112-4 du CG3P prévoit expressément que l'engagement de la personne publique demeure subordonné à l'absence de survenance d'un motif nouveau tiré de la continuité des services publics ou de la protection des libertés auxquels le bien est affecté.
Lorsque survient, postérieurement à la promesse, un motif de cette nature imposant le maintien du bien dans le domaine public, la collectivité peut être libérée de son engagement.
Cette réserve constitue une garantie destinée à préserver les besoins du service public.
En l'espèce, les modifications apportées par la société à son projet peu avant l'expiration de la promesse avaient notamment pour conséquence de réduire la surface de plancher réservée aux services municipaux, le nombre de logements, notamment sociaux, ainsi que le nombre de places de stationnement publiques.
Le Conseil d'État relève que ces modifications compromettaient les objectifs de l'opération initialement envisagée.
Il considère que la continuité des services publics auxquels les emprises étaient affectées imposait, dans les circonstances de l'affaire, leur maintien dans le domaine public.
La commune pouvait donc être déliée de son engagement.
Le Conseil d'État rejette le pourvoi de la société, tout en corrigeant le raisonnement juridique de la cour administrative d'appel sur la portée de la promesse.
La distinction est essentielle.
La collectivité ne dispose pas d'une liberté générale de renoncer à toute promesse de vente d'un bien public.
Elle doit pouvoir établir l'existence d'un motif répondant aux conditions prévues par l'article L. 3112-4 du CG3P.
Le simple changement d'orientation politique, un désaccord de convenance ou la volonté de rechercher un autre acquéreur ne suffisent pas nécessairement à justifier l'abandon de l'engagement.
Il convient également de rappeler que l'article L. 3112-4 prévoit des conditions particulières en matière d'indemnisation lorsque la promesse ne peut aboutir en raison du maintien du bien dans le domaine public.
Le texte limite alors l'indemnisation du bénéficiaire aux dépenses engagées par lui et profitant à la personne publique propriétaire.
Pour les collectivités, cette jurisprudence impose plusieurs précautions.
En premier lieu, la décision de désaffectation et le calendrier prévisionnel de déclassement doivent être clairement identifiés.
En deuxième lieu, la promesse doit contenir les clauses légalement requises, notamment celles relatives à la continuité du service public.
En troisième lieu, les modifications du projet doivent être examinées au regard des besoins réels de la collectivité et de ses services publics.
Enfin, si la commune envisage d'abandonner la cession, elle doit documenter précisément le motif postérieur qui impose le maintien du bien dans le domaine public.
Pour les acquéreurs, cette décision souligne l'importance d'anticiper les conséquences de toute modification substantielle du projet présenté à la collectivité.
Une modification des prestations ou des équipements destinés aux services publics peut affecter les conditions dans lesquelles la promesse peut être exécutée.
L'enseignement principal est donc double : une promesse de vente d'un bien du domaine public crée des droits pour son bénéficiaire, mais ces droits demeurent subordonnés à la préservation de la continuité des services publics et des libertés protégées par l'article L. 3112-4 du CG3P.
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