QUELLE EST L'EFFICACITE DES MOYENS EXTERNES CONTRE UNE DECISION DE PREEMPTION ?

La délégation du droit de préemption peut-elle être abrogée de manière implicite ?

NON - La décision du Conseil d'Etat en date du 1er mars 2023, n°462648, s'inscrit dans la continuité sur le droit de préemption et, plus précisément, sur la délibération d'un organe délibérant qui délègue la compétence de ce droit à l'exécutif. Le droit de préemption confère à son titulaire, la priorité de la vente sur un bien. Concrètement, si un propriétaire est situé dans une zone de préemption définie par le maire, il devra proposer la vente de son bien, en priorité, à la commune. L'affaire portée devant le Conseil d'Etat a permis au juge administratif de rappeler les règles régissant cette branche du droit de l'urbanisme.

En l'espèce, par une délibération du 29 septembre 2017, la communauté de communes de Flandres, en tant que titulaire du droit de préemption urbain, a octroyé cette prérogative à la commune de Bailleul afin qu'elle puisse acquérir la seule librairie située dans son centre-ville.

Le conseil municipal a donc mandaté le maire pour qu'il exerce, au nom de la collectivité, ce droit de préemption, en vertu de l'article L. 2122-22, 15° du Code général des collectivités territoriales. L'exécutif de la commune a alors exercé son droit de préemption par un arrêté du 13 octobre 2017. C'est cette décision et la délibération du conseil municipal qui ont fait l'objet du litige devant le juge administratif.

Conformément à ses décisions antérieures telles que celle du 2 mars 2011, n°315880 et du 8 avril 2015, n°376821, la Haute-juridiction a considéré qu'en l'absence de délibération ultérieure qui annule une délégation de compétence, le maire reste toujours compétent pour décider d'exercer lui-même ce droit. En d'autres termes, seule une décision abrogeant explicitement le droit de préemption accordé au maire, peut retirer la compétence à l'exécutif de la collectivité territoriale, pour la redonner à l'organe délibérant. Comme ce n'était pas le cas en l'espèce, le moyen externe tiré de l'incompétence de l'auteur était complètement irrecevable à l'encontre de l'arrêté municipal.

Les vices de forme et de procédure sont-ils admis pour l'exception d'illégalité ?

NON - L'expression est technique mais elle n'est pas difficile à comprendre. Depuis l'arrêt Alitalia rendu le 3 février 1989, n°74052, le Conseil d'Etat a estimé que l'administration avait l'obligation d'abroger un acte réglementaire illégal, et cela, même après l'expiration du délai de recours contentieux. Ce principe général du droit (PGD) signifie donc qu'un acte de portée générale et impersonnelle et émanant d'une autorité réglementaire, peut être contesté et annulé, sans que la date à laquelle il a été pris, ait de l'importance. 

Sur ce fondement favorable à l'administré, les requérants ont invoqué un vice de forme et de procédure contre la délibération de la communauté de communes, qui est un acte réglementaire parce qu'elle détermine la répartition des compétences entre les deux collectivités, ce qui caractérise la portée générale et impersonnelle.

Toutefois, l'espoir des requérants n'a pas fait long feu car une jurisprudence plus récente du Conseil d'Etat a drastiquement limité l'efficacité des moyens d'illégalité externe.

Depuis l'arrêt CFDT Finances du 18 mai 2018, n°414583, le Conseil d'Etat argue qu'il n'est pas possible d'invoquer un vice de procédure et un vice de forme contre un acte réglementaire par voie d'exception. Ces arguments ne sont recevables que par voie d'action dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir.

La décision du Conseil d'Etat est-elle en continuité avec sa jurisprudence ?

OUI - La solution donnée par la jurisprudence "CFDT Finances", est réitérée dans la décision du 1er mars 2023. En effet, le Conseil d'Etat a refusé les moyens tirés du vice de forme et de procédure, utilisés par les requérants alors même que le délai de recours contentieux n'était pas expiré. Bien entendu, cette affirmation dépasse le contentieux du droit de préemption et s'applique à tous les actes réglementaires. Cette perspective s'inscrit probablement dans le respect de la sécurité juridique, autre PGD qui existe depuis l'arrêt Société KPMG du 24 mars 2006, n°288460.

Ce faisant, le juge administratif a décidé d'adopter une approche plus restrictive sur l'influence des moyens externes à l'occasion de l'exception d'illégalité.

En définitive, les règles relatives à la contestation des actes réglementaires par voie d'exception, auparavant favorables pour l'administré, deviennent plus accommodantes pour l'administration.

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