QUELLES LIMITES POUR LE MAIRE QUI AGIT AU NOM DE LA TRANQUILITE SUR LA VOIE PUBLIQUE ?

Conseil d'État, 5ème - 6ème chambres réunies, 16/07/2021, 434254

QUELS SONT LES FAITS DE L'AFFAIRE ? 

Le contenu de l'arrêté municipal :

Le Maire de Saint-Etienne a pris un arrêté pour la période des fêtes de fin d'année du 16 octobre 202 au 15 janvier 2016.

L'article premier ne fait que rappeler les compétences issues de l'article L. 2212-1 et L.2212-2 du Code général des collectivités territoriales. Cependant, l'autorité de police administrative a pris le soin de détailler certains comportements qui doivent être considérés comme des atteintes à l'ordre public et être interdis. Les comportements listés sont notamment la station assise ou allongée qui entrave la circulation, le regroupement de plus de deux chiens, les regroupements de plus de trois personnes occasionnant une gène immédiate due à la diffusion de musique ou à des éclats de voix audibles par les passants. 

L'article 2 interdit la consommation de boissons alcoolisés dans le même secteur géographique et l'article 4 interdit la fouille de poubelles aux fins de récupération. 

Comme il est souvent le cas dans ce genre d'arrêtés municipaux, il est assez aisé de comprendre qui est réellement visé. Cependant, c'est le juge administratif qui est venu poser des limites empêchant les Maires de prendre des mesures discriminatoires (qui vise des personnes en particulier) ou trop liberticides (disproportionnée) 

Remarque : Depuis un arrêt Epoux Lemonnier de 1918, le Conseil d'Etat a consacré le principe de l'engagement de la responsabilité pour faute du Maire qui fait preuve de carence dans l'exercice de ses missions de protection de l'ordre public. La jurisprudence administrative se révèle donc être à  double tranchant, soit contre les maires qui agissent trop fortement et soit contre ceux qui n'agissent pas assez. 

QUELLE EST LA POSITION HABITUELLE DU JUGE ADMINISTRATIF FACE A DE TELLES MESURES ?

 
Une vigilance nécessaire quant à l'objet de telles mesures : 

Tout d'abord, en prévention d'un contrôle du juge, les municipalités rivalisent d'inventivité pour trouver ce qui est possible d'interdire. Si souvent elles interdisent des activités qui correspondent à celles des personnes en grande précarité comme le stationnement sur la voie publique ou le fait de mendier, elles peuvent parfois réussir à viser les mêmes personnes mais de manière détournée. Par exemple, empêcher le stationnement de chiens revient à empêcher aux maitres de ces chiens de stationner. 

Il faut aussi savoir qu'interdire dans un arrêté municipal de commettre des actes qui sont déjà interdis par le droit pénal est tout à fait légal mais aussi tout à fait inutile sauf à vouloir rappeler l'existence de telles infractions. Par exemple, la mendicité agressive est déjà punie par le Code pénal à l'article 312-12-1. 

En tout état de cause, viser dans son arrêté un type précis de personnes n'est pas, bien heureusement, accepté par le juge administratif. 

La marge de manœuvre des municipalités est donc assez limitée, entre ce qui est interdit d'interdire par le juge administratif et ce qui est déjà interdit par le droit national.  

Un risque de trouble à l'ordre public bien identifié : 

Le Maire doit justifier de l'existence d'un réel trouble à l'ordre public ou d'un réel risque de trouble. Il peut alors invoquer les composantes classiques de l'ordre public reprises à l'article L.2212-2, salubrité, tranquillité, sécurité ou des libertés fondamentales qui seraient entravées. Le plus souvent ils invoquent la liberté de circulation des usagers de la voie publique et la tranquillité publique pour justifier ce type d'interdictions.

Cependant, le juge administratif exige un certain niveau de gravité qui rend l'action du Maire nécessaire. Par exemple, dans un arrêt de la Cour administrative d'appel (CAA) de Versailles de 2013, le juge a considéré que des mains courantes, des courriels de riverains et des attestations des services de police permettaient de prendre des mesures restrictives car le trouble était caractérisé. 

De même, le juge est vigilant aux potentiels détournements de pouvoirs. En effet, parfois, les autorités de police administrative semblent poursuivre un intérêt tout autre que celui de prévenir des troubles à l'ordre public. Par exemple, lorsque ces mesures visent à protéger les intérêt privés des commerçants, elles ne poursuivent plus un but d'intérêt général et sont donc illégales. 

Une exigence de proportionnalité entre les mesures et le trouble invoqué : 

Le dernier point qui permet au juge d'annuler ces arrêtés est l'exigence de proportionnalité (au sens large) de ces mesures. Afin de contrôler cela, le juge administratif vérifie que la mesure est adapté, nécessaire et proportionnée dans le temps et dans l'espace. 

Il ressort de la jurisprudence que les mesures qui ne sont pas suffisamment limités dans le temps et dans l'espace sont annulés. Cependant , un arrêté qui fait cet effort de limitation n'est pas pour autant automatiquement accepté par les magistrats. En effet, les juges vérifient que la mesure est la moins attentatoire aux libertés parmis celles envisageables mais surtout, comme il a été rappelé ci-dessus, qu'elle est bien prise au regard de réels troubles. 

QUELLE EST LA DECISION DU CONSEIL D'ETAT DANS CET AFFAIRE ? 

Quant au jugement de la Cour d'appel : 

Les juges de la Haute juridiction administrative ont ici été saisit d'un pourvoit en cassation contre un arrêt rendu par une Cour d'appel administrative. Cet arrêt avait confirmé le jugement du Tribunal administratif qui avait annulé l'article 2 de l'arrêté mais pas l'article 1. Selon la CAA, cet article ne faisait que rappeler les pouvoirs de police administrative du Maire. Or, pour le Conseil d'Etat, le fait d'identifier des comportement précis qui causent un trouble à l'ordre public a une portée tout autre et vise à interdire ces comportements. 

Ici, le Conseil d'Etat ne tombe pas dans le piège d'une rédaction trompeuse de l'arrêté qui, sous couvert d'un rappel des compétences légales du maire, consiste bien en une interdiction de comportements identifiés. 

Quant à l'arrêté municipal :

 
Une fois l'arrêt de la CAA cassé, le Conseil d'Etat doit juger au fond de la légalité de l'arrêté. 

Les  juges considèrent que ces mesures ne sont pas proportionnées, en effet, ayant été édictée de manière trop générale, notamment le fait que la musique ou les voix soient audibles par les passants sans en préciser la durée ou l'intensité réelle, pour une durée de trois mois, sans aucune limitation de plage horaire et tous les jours de la semaine ainsi que dans un vaste périmètre géographique, ces mesures sont disproportionnée par rapport à l'objectif de sauvegarde de l'ordre public et la gravité des troubles.

Le fait que la Mairie ait invoqué une augmentation des faits de délinquance est insuffisant pour justifier de telles mesures gravement attentatoire à la liberté d'aller et venir des personnes indirectement visés. 

Dans le cadre de contentieux en matière de droit des collectivités territoriales, le Cabinet Lapuelle, à Toulouse, est disponible pour vous accompagner.

Vous pouvez trouver sur le lien suivant de nombreux modèles de courriers, notes juridiques et guides qui sont à votre disposition sur le site https://www.lapuelle-juridique.com/.

Pour toutes autres questions, vous pouvez contacter votre cabinet juridique.

Cabinet Lapuelle - 38 rue Alsace-Lorraine - 31000 TOULOUSE - Tél. : 05 61 38 27 17 - Mail : lapuelle@cabinetlapuelle.com