Conseil d'État, 1er octobre 2026, n° 508928
Le référé-suspension permet d'obtenir, à titre provisoire, la suspension d'une décision administrative lorsque les conditions prévues par l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont réunies.
Il suppose notamment l'existence d'une situation d'urgence et d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée.
L'ordonnance rendue par le juge des référés peut avoir des conséquences immédiates pour l'administration, particulièrement lorsqu'elle est assortie d'une injonction.
Une difficulté apparaît lorsque l'administration estime que les mesures prononcées doivent être modifiées.
Peut-elle saisir de nouveau le juge alors qu'elle n'avait pas présenté d'observations dans la première instance ?
Le Conseil d'État répond à cette question dans une décision du 1er octobre 2026, n° 508928.
L'affaire concernait la commune d'Amboise, en Indre-et-Loire.
Par un arrêté du 16 mai 2025, le maire avait fait opposition à une déclaration préalable déposée par la société Free Mobile en vue de l'installation d'un pylône portant des équipements de téléphonie mobile.
La société avait alors engagé un référé-suspension contre cette décision.
Par une ordonnance du 4 août 2025, le juge des référés du tribunal administratif d'Orléans avait suspendu l'arrêté municipal.
Il avait notamment considéré que certains moyens relatifs à l'insertion paysagère du projet et à l'application des prescriptions d'urbanisme étaient de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité du refus.
Il avait également enjoint au maire de prendre, à titre provisoire, une décision de non-opposition à la déclaration préalable.
La commune avait ensuite saisi le même juge afin qu'il mette fin aux mesures prononcées.
Toutefois, par une ordonnance du 22 septembre 2025, le juge des référés avait rejeté cette nouvelle demande comme manifestement irrecevable.
Il s'était notamment fondé sur la circonstance que la commune n'avait pas produit de mémoire en défense lors de la première procédure.
La commune s'était alors pourvue en cassation.
La question posée au Conseil d'État était donc de savoir si l'absence de défense lors du référé initial empêchait une partie de solliciter ultérieurement la modification des mesures ordonnées.
Pour répondre, la Haute juridiction se fonde sur l'article L. 521-4 du code de justice administrative.
Ce texte permet au juge des référés, saisi par toute personne intéressée, de modifier à tout moment les mesures qu'il avait ordonnées ou d'y mettre fin, au vu d'un élément nouveau.
Le Conseil d'État apporte une précision importante sur la portée de cette disposition.
La seule circonstance que des éléments de droit ou de fait auraient pu être invoqués au cours de l'instance initiale ne fait pas obstacle à ce qu'ils soient présentés ultérieurement à l'appui d'une demande fondée sur l'article L. 521-4.
Cette possibilité existe également lorsque la partie concernée n'avait pas produit de mémoire dans la première instance.
En conséquence, le juge des référés ne pouvait pas déclarer la demande de la commune manifestement irrecevable pour ce seul motif.
Le Conseil d'État annule donc l'ordonnance du 22 septembre 2025.
Cette solution confirme que les mesures prononcées en référé conservent un caractère provisoire.
Elle permet également de distinguer les conséquences d'une abstention procédurale initiale de la possibilité de demander ultérieurement une modification des mesures.
L'absence de mémoire en défense dans le premier référé ne constitue pas, à elle seule, une cause d'irrecevabilité d'une demande fondée sur l'article L. 521-4.
Le Conseil d'État ne se limite pas à annuler l'ordonnance du tribunal administratif.
Il décide également de statuer lui-même sur la demande de la commune d'Amboise.
Il examine donc les éléments invoqués pour obtenir la suppression des mesures de suspension et d'injonction.
La commune faisait notamment valoir que le projet d'antenne-relais était situé dans un secteur présentant des enjeux paysagers particuliers.
Elle soutenait que les dimensions et l'aspect du pylône portaient atteinte aux perspectives monumentales existant entre le château royal d'Amboise et la pagode de Chanteloup.
Le Conseil d'État considère cependant que ces éléments ne justifient pas qu'il soit mis fin aux mesures prononcées par l'ordonnance du 4 août 2025.
Il rejette donc la demande de la commune.
Cette solution présente une distinction procédurale essentielle.
Une demande de modification d'une ordonnance de référé peut être recevable sans être fondée.
L'article L. 521-4 ouvre la possibilité de saisir de nouveau le juge, mais ne permet pas d'obtenir automatiquement une modification ou une suppression des mesures précédemment ordonnées.
Le juge doit apprécier concrètement les éléments présentés et déterminer s'ils justifient de revenir sur sa décision.
Cette jurisprudence présente plusieurs conséquences pratiques pour les collectivités territoriales et leurs conseils.
En premier lieu, lorsqu'une ordonnance de référé-suspension a été prononcée, il convient d'identifier précisément les mesures ordonnées.
Il peut s'agir d'une suspension de décision administrative, mais également d'une injonction imposant l'adoption d'une mesure provisoire.
En deuxième lieu, une collectivité souhaitant saisir de nouveau le juge doit préparer une argumentation adaptée aux conditions de l'article L. 521-4.
Elle doit notamment préciser les éléments invoqués à l'appui de sa demande et démontrer pourquoi ils justifieraient une modification des mesures.
En troisième lieu, il est important de distinguer les conditions de recevabilité de la nouvelle demande de son bien-fondé.
Une demande ne peut être rejetée comme manifestement irrecevable pour le seul motif que la collectivité n'avait pas défendu dans la procédure initiale.
En revanche, elle peut être rejetée après examen si les éléments présentés ne justifient pas la suppression de la suspension ou de l'injonction.
Enfin, les collectivités doivent continuer à respecter les mesures provisoires prononcées tant qu'elles n'ont pas été modifiées ou supprimées dans les conditions applicables.
L'enseignement essentiel de la décision du 1er octobre 2026 est donc qu'une partie peut saisir de nouveau le juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-4, même lorsqu'elle n'avait pas présenté de défense initiale, sans que cette possibilité garantisse le succès de sa demande.
Pour aller plus loin :
NON-OPPOSITION TACITE : LE MAIRE PEUT-IL L'ABROGER APRÈS TROIS MOIS ?
PEUT-ON FORMER UN REFERE CONSERVATOIRE POUR INTERROMPRE LE FONCTIONNEMENT D'UNE ANTENNE-RELAIS ?
Dans le cadre du contentieux en matière de référés administratifs et de contestation des autorisations d'urbanisme, le Cabinet Lapuelle est disponible pour vous accompagner. Vous pouvez également trouver sur le lien suivant, de nombreux modèles de courriers, notes juridiques et guides en matière de droit public général, qui sont à votre disposition sur le site Lapuelle Juridique. Pour toute autre question, vous pouvez contacter votre cabinet juridique ou prendre rendez-vous.