Renaissance de la possibilité de lier le contentieux indemnitaire en cours d'instance

par Marie-Pierre Lapeyre, juriste docteur en droit public du Cabinet Lapuelle.

Le décret n°2016-1480 du 2 novembre 2016 portant réforme du code de justice administrative dit décret JADE (2), applicable aux requêtes enregistrées à compter du 1er janvier 2017 (3), avait durci la liaison du contentieux en matière de litiges indemnitaires en prévoyant, aux termes de l’article R. 421-1 du Code de justice administrative, que « lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

Le nouvel alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative semblait avoir remis en cause la jurisprudence Établissement français du sang (4) qui permettait aux requérants de lier le contentieux en cours d’instance, jusqu’à ce que le juge statue.

Les praticiens avaient vu dans ces nouvelles dispositions l’obligation pour les requérants de lier leur contentieux avant l’introduction de leur recours indemnitaire, impliquant qu’ils présentent devant l'administration une demande indemnitaire préalable mais surtout qu’une décision expresse ou implicite de rejet soit intervenue avant la saisine du juge administratif. Il semblait donc qu’il soit désormais impossible de régulariser en cours d’instance le défaut de liaison du contentieux par l’intervention d’une décision administrative de refus d’indemnisation.    

C’était sans compter l’avis contentieux du 27 mars 2019 par lequel le Conseil d’État a neutralisé JADE en ressuscitant Établissement français du sang.

Dans cette affaire, des requérants avaient présenté une demande indemnitaire préalable mais saisis le tribunal avant l’intervention d’une décision de rejet. Le Conseil d’État a retenu une interprétation souple des nouvelles dispositions de l’article R. 421-1 en admettant que le contentieux puisse être lié en cours d’instance.

En premier lieu, le Conseil d’État a rappelé que l’irrecevabilité tiré du défaut de décision administrative préalable était d’ordre public et pouvait donc être soulevée d’office sans que la partie adverse fasse mention de cette irrecevabilité dans ses écritures.

En revanche, le contentieux demeure non lié par l’intervention d’un mémoire en défense au fond n’opposant pas de fin de non-recevoir.

Avant JADE, le Conseil d’État avait considéré dans un arrêt d'Assemblée du 23 avril 1965, Dame veuve Ducroux (3), que si le défendeur au recours en indemnisation commençait à discuter le bien fondé de la demande en concluant à son rejet à titre principal et s'il opposait ensuite à titre subsidiaire le défaut de décision préalable, alors ses conclusions devaient être regardées comme constituant une décision de rejet susceptible de lier le contentieux devant la juridiction administrative. JADE avait supprimé cette possibilité et l'avis commenté ne remet pas en cause cette restriction opérée par le décret JADE.

En second lieu, quant à la question de la liaison des contentieux indemnitaires en cours d’instance, le Conseil d’État a estimé que les termes du second alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative n’impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l’existence d’une décision de l’administration s’apprécie à la date d'introduction de cette dernière. Selon le juge administratif, cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, explicite ou implicite, sur une demande formée devant elle. Finalement, l’intervention d’une telle décision en cours d’instance régularise la requête, sans qu’il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l’administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l’absence de décision. Au regard de la formulation employée, on peut considérer qu'il est également possible de former une demande préalable après la saisine du juge, une décision implicite ou expresse sera nécessairement intervenue avant que ce dernier statue.

La condition tenant à l’existence d’une décision administrative refusant d’indemniser un préjudice ne doit donc pas être appréciée à la date d’introduction de la requête, mais à la date à laquelle le juge statue. L’irrecevabilité tenant au défaut de liaison du contentieux peut donc, de nouveau, être régularisée en cours d’instance, jusqu’au jour du jugement.

(1)  CE, Sect. avis, 27 mars 2019, Consorts D., n° 426472

(2) Décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative (partie réglementaire)

(3) Le décret prévoit que ses dispositions sont applicables aux requêtes enregistrées à compter du 1er janvier 2017. Depuis le 1er janvier 2017, pour les décisions implicites relevant du plein contentieux nées depuis cette date, le délai court à compter de la date à laquelle est née la décision implicite. Par un avis du 30 janvier 2019, le Conseil d’État a considéré que pour toutes les demandes relevant du plein contentieux n’ayant pas reçu de réponse expresse depuis plus de deux mois au 1er janvier 2017, le délai de recours courrait jusqu’au 2 mars 2017: Avis n° 420797 du 30 janvier 2019

(4)  CE, 11 avril 2008, Établissement français du sang, n° 281374