CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 24/07/2026, 25TL02470
Une société avait demandé, le 2 avril 2024, un permis de construire portant sur des serres tunnel équipées de toitures photovoltaïques pour l’exploitation de cerisiers en agriculture biologique à Béziers. Le projet concernait environ huit hectares, avec 30 807 m² d’ombrières et une puissance annoncée de huit mégawatts-crête.
Le 16 juillet 2024, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, dite CDPENAF, a rendu un avis défavorable. Le préfet de l’Hérault a ensuite refusé le permis le 21 octobre 2024.
Le tribunal administratif de Montpellier a annulé ce refus et ordonné la délivrance d’un certificat de permis tacite. Il avait néanmoins rejeté comme irrecevable le recours directement dirigé contre l’avis de la CDPENAF, regardé comme un simple acte préparatoire.
La cour administrative d’appel de Toulouse adopte une analyse différente. Elle relève que le cahier des charges de l’appel d’offres de la Commission de régulation de l’énergie imposait au candidat de joindre un avis favorable de la CDPENAF lorsque celle-ci avait été consultée.
L’avis défavorable empêchait donc de constituer un dossier susceptible d’aboutir favorablement. Il mettait concrètement fin à la procédure de candidature, sauf à contraindre l’entreprise à déposer un dossier voué au rejet dans le seul but de pouvoir ensuite saisir le juge.
Dans ces circonstances particulières, l’avis produisait par lui-même des effets juridiques et économiques suffisamment directs. Il constituait un acte faisant grief et pouvait être contesté immédiatement par un recours pour excès de pouvoir.
Cette solution ne signifie pas que tout avis défavorable de la CDPENAF devient automatiquement attaquable. Il faut examiner le cadre juridique et opérationnel du projet : l’avis doit, par ses effets propres, fermer une procédure, rendre une candidature irrecevable ou placer le porteur dans une impasse comparable.
La Cour ne s’est pas limitée à déclarer le recours recevable. Elle a également examiné la légalité de l’avis au regard du droit applicable à la date de la demande.
La demande de permis avait été déposée avant l’entrée en vigueur des dispositions réglementaires issues du décret n° 2024-318 du 8 avril 2024. La CDPENAF avait donc été consultée sur le fondement de l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, et non dans le régime ultérieur de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme.
Le dossier prévoyait la plantation de 2 345 cerisiers, des dispositifs de protection contre le gel et les insectes, une luminosité globale supérieure à 50 % sous les structures et des informations sur le démantèlement. La Cour juge que la présence de panneaux photovoltaïques ne retirait pas aux installations leur caractère nécessaire à l’exploitation agricole.
Les réserves relatives à la propriété du foncier, à la surface du projet, au partage du revenu électrique ou à la fragmentation de l’espace ne suffisaient pas, au vu des pièces produites, à ôter au projet sa dimension agricole. L’avis a été annulé et la préfète de l’Hérault doit saisir la commission afin qu’elle rende un avis favorable dans un délai de trois mois.
Le porteur de projet doit néanmoins préparer son recours sans confondre les différents actes. Il convient notamment de réunir :
Le recours doit identifier précisément les effets propres de l’avis, puis développer séparément les moyens relatifs à sa légalité. La contestation du refus de permis ne remplace pas nécessairement celle de l’avis lorsque ce dernier bloque aussi une procédure énergétique distincte.
L’administration et la commission doivent, de leur côté, vérifier le droit applicable à la date du dépôt, ne pas appliquer par anticipation un régime ultérieur et rattacher chaque motif à l’objectif légal de préservation des terres. Une motivation générale ou étrangère au cadre juridique applicable fragilise l’avis.
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